信访改革“坚冰”撬动 “非正常进京访”不再通报排名
北京昌平区北七家镇岭上村曾经关押上访者的院子。一些地方政府把劝返接回上访群众作为经营性业务“外包”，导致发生了“黑保安”、“黑监狱”等影响很坏的恶性案件。 （东方IC/图）
信访“上行”趋势明显。虽然各地市县信访量下降，进京上访人次今年却上升了28.3%，进京非正常上访量一度达到了近7年的极值。
从今年国家信访局组织的两批共21件已交办信访事项的集中督导看，71%的上访是有道理的，14%是有合理成分的，无理的仅占15%。
国家信访局已经取消了对重复进京非正常上访的通报排名，改为“点对点”通报。
信访改革的坚冰终于被撬动。今后，信访部门将不再受理涉法涉诉信访，对非正常进京上访也不再实行通报排名。11月28日，国家信访局副局长张恩玺在新闻发布会上对信访改革作了详细阐述。
一系列改革的推行，意在解决信访面临的困境和难题。目前不少案件终而不结、结而又访，社会上“信访不信法”的现象大量存在，信访工作陷入了“无限扩大、无限循环、无限责任”的不正常怪圈。就信访工作本身而言，由于考核办法不科学，导致地方政府在处理信访时出现了“销号”、“拦卡堵截”等违法行为。
南方周末记者从相关途径了解到，国家信访局已经从信访渠道、“非访”通报、督办机制、信访秩序、诉访分离、事项总结机制等方面制定了整改措施，部分已经开始落实。
此外，国家信访局领导已明确表示要推动信访立法，为信访工作保驾护航，并于今年正式启动了信访立法可行性研究。
71%上访有理 60%却要重访
上访者中，无理取闹的从来都是少数。从今年国家信访局组织的两批共21件已交办信访事项的集中督导看，71%的上访是有道理的，14%是有合理成分的，无理的仅占15%。
尽管大多数上访有理，但从国家信访局受理的来信来访事项看，目前重信重访，还是占到了60%。数字显示，有关部门对信访事项，特别是对初信初访的解决没有做到及时、就地和有效。
针对这一现状，接下来国家信访局将推动坚持落实信访首办责任制，对群众的第一次来信、第一次来访，坚持在第一时间、第一地点办理，并努力提高办结率。
今年的重大社会事件中，“首都机场7·20爆炸案”算是“重磅”事件，当事人冀中星起诉东莞市政府不履行信息公开法定职责也于12月6日开庭。此前，冀中星有过长达8年的信访史，但诉求一直没有得到解决，他最后选择以自残的方式引起关注。
类似冀中星这样的行为已引起重视。今年，国家信访局曾就信访面临的突出问题进行梳理，其中一条就是，“到重点地区敏感部位自残、携带爆炸装置等极端行为时有发生”。
根据国家信访局统计，目前信访突出问题主要集中在房屋拆迁、土地征用、劳动社保、涉访涉诉等，这些问题占到了信访总量的70%以上。
此外，集体上访问题也比较突出，部分军队退役人员、企业协解人员、涉众型经济案件利益受损人等利益群众大规模上访增多。
统计称，全国信访总体形势，目前处于“平稳可控”的状态，今年1到9月，全国信访总量下降了2.4%，其中来访人次下降了3.3%，来信上升了2.3%，呈现“信升访降”趋势。
但全国信访的绝对数字仍处于每月60万件次的高位水平。尤其值得注意的是，虽然信访总量在下降，但信访“上行”趋势明显。量的下降主要体现在市县的信访量下降，进京上访人次今年却上升了28.3%，进京非正常上访量一度达到了近7年的极值。
为减少接访压力，在国家信访局下一步工作计划中，畅通和拓宽信访渠道，会是一项重点工作，其中网络信访将会被力推。此次三中全会的“决定”，对信访改革只提了两点：一是涉法涉诉信访改革，第二就是推行网上受理信访。国家信访局今年7月1日开通了网上受理信访，至今平均每天受理1200件。
解决“人情案”、“关系案”
今年5月开始，国家信访局在全国范围内，征求地方和部委对信访工作和国家信访局工作的意见建议。
上级信访部门对下级政府最有威慑力的手段就是“通报排名”，国家信访局过去也对各地的重复进京非正常上访搞过通报排名。但带来的突出问题是，接待来访工作中存在大量“销号”、拦卡堵截的问题，有的地方官员甚至直接用专政手段对待信访群众。
在国家信访收集到的问题中，还存在拿信访做交易的现象。一些地方政府把劝返接回上访群众作为经营性业务“外包”，导致发生了“黑保安”、“黑监狱”等影响很坏的恶性案件。
出现这些问题，一个重要原因是过去考核办法不科学，工作导向出现了偏差，致使一些地方不是把主要精力放到解决问题上，而是放在拦卡堵截信访群众、到北京跑关系上。
现在，国家信访局已经取消了对重复进京非正常上访的通报排名，改为“点对点”通报，也就是说，对于各省份的信访工作，国家信访局直接与各个省份单独对接，对各省份工作一对一通报。这样，各个省份将把主要精力放在处理本省信访问题上，而不用担心排名靠后进京截访。
包括“销号”在内，国家信访局此次还发现信访工作存在不少其他突出问题。例如，目前的信访事项督办存在重复督办、多头督办和人情案、关系案的问题，国家信访局将对督办工作作出调整，实行统筹督查督办。
目前的信访事项终结存在突击终结、程序不规范、终结质量不高的问题，造成一些案件终而不结，结而又访。国家信访局对如何终结已经有了意见，今后所有信访事项的终结审核仍由省级负责，终结案件必须录入全国信访信息系统。
对“拦卡堵截”的问题，国家信访局决定加强接访记录和对办理情况的调查，建立信访数据统计和情况通报集体研究制度，以杜绝拦卡堵截行为。
国家信访局下一步将推动解决信访问题，化解疑难复杂的积案，会把更多精力放在“三跨三分离”信访事项的解决，“三跨”指跨地区、跨部门、跨行业，“三分离”指人事分离、人户分离以及人事户分离。
各地都提出，解决特殊疑难信访问题需要专项资金，国家信访局已就此和财政部进行多次沟通。
推进信访立法
目前学术界对信访的存废之争还在继续，现实中存有“信访不信法”、“信上不信下”的社会现象，这也成了力主取消信访的学者们认为信访是“人治”的佐证。
今年10月28日，《中国青年报》发表了中南财经政法大学法学院副教授张红的文章。他认为应该适时制定信访法，只有具有基本法律性质的信访法来框定信访的性质、权力和范围，才能对“取消信访论”和“强化信访论”之间的分歧予以调和。
张红的另一个身份是信访立法可行性研究课题组成员，这是国家信访局今年启动的项目。今年6月3日，国家信访局局长舒晓琴到南京调研时表示，要推进信访立法工作。
今年以来，课题组已在昆明、成都、广州、武汉分别召开了四次座谈会，31个省份信访部门负责人到会参加。从公开的资料看，信访部门对制定信访法的意见趋于一致。
我国现行信访法规是《国务院信访条例》，该条例于1995年制定，2005年修订。当时为了缓解信访矛盾向中央集中的压力，将信访工作中实行多年“分级负责，归口管理”的原则，改为“属地管理，分级负责”，更加强调基层在解决信访纠纷中的责任。这为日后地方在“接访”中层层加压留下了隐患，有些地方确定了信访一票否决的规定。
制定信访法、改变信访被动局面的呼声日渐强烈。2008年12月，国家信访局就邀请了上百名专家和信访部门负责人研讨，认为信访立法有助于规范和解决信访工作新情况新问题。近几年全国“两会”期间，制定信访法的提案和建议也不断出现。
尽管在国家还没有启动信访立法，广东省已经先行先试启动地方立法，广东省人大常委会今年正式启动《广东省信访条例（草案）》制定工作，并委托三家高校起草。
据中南财经政法大学网站消息，信访立法可行性研究课题组负责人、中南财经政法大学副校长陈小君表示，首先是加快推进立法进程，并明确信访的制度功能，必须把信访制度现在的救济功能改造为现有司法救济的过滤机制、补充机制和疑难案件协调处置机制。
她认为，对信访的定位应该是在宪法和法律的框架下定位，而不应该过分强调其政治定位。在陈小君看来，未来信访立法的重点和难点之一，就是加强信访的责任规制。
“目前信访立法研究已有成果。”12月2日，一课题组核心成员对南方周末记者说，但没有国家信访局授权，暂不能公布。